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【招商干货】PPP模式在农村生活污水治理工程项目中的运作

时间:2017-05-03 03:05:25 来源: 作者:

摘要◆本文阐释了PPP模式应用于农村生活污水治理工程的理论和政策基础,分析该工程特点及目前存在的问题,并用PPP模式解决农村生活污水存在的收集难、投资大、难管理等难题。

  摘要:农村生活污水治理工程是十三五规划中的重点之一,也是利国利民的民生工程,有重大的现实意义。本文阐释了PPP模式应用于农村生活污水治理工程的理论和政策基础,分析该工程特点及目前存在的问题,并用PPP模式解决农村生活污水存在的收集难、投资大、难管理等难题,同时为更好的推动农村生活污水治理工程PPP项目的运作,有针对性地提出实施建议。

  关键词:农村生活污水 PPP模式 污水治理

  一、农村生活污水治理背景

  (一)政府大力推广PPP模式

  为践行十八大提出的让市场在资源配置过程中发挥决定性作用的精神,财政部、发改委等多部委,发布了一系列指导政府和社会资本合作(PPP)模式实施的政策和办法,为广泛地推广PPP模式提供了理论和政策基础。到目前为止,PPP模式广泛地应用在基础设施建设、公共服务等领域。为促使PPP项目规范顺利实施,自2014年以来,财政部推出了三批共计七百余个示范项目,其中第三批示范项目涵盖了从交通运输、教育、文化、环境保护、市政工程等19个行业领域,总投资已突破了1万亿元,这极大地提高了基础设施、公共产品和服务的供给能力。

  (二)农村生活污水治理势在必行

  随着社会经济的快速发展,农民经济收入不断提高,农民的生活方式也发生了巨大变化,自来水的普及,卫生洁具、洗衣机、沐浴等设施也走进平常百姓家,使得农村人均生活用水量和污水排放量增加,同时由于化肥的大量应用,减少了传统农家肥的使用,造成农村生活污水失去了重要消化途径。农村生活污水的无序排放,未经处理、利用的粪便和各种污水严重污染了土壤、地表水和地下水,成为农村环境的重要污染源,这种情况造成了农村河道水体变黑变臭、鱼虾绝迹、蚊蝇滋生的现象,污水中病菌虫卵引起的疾病传播,使群众的身体健康受到极大威胁,农村生活污水治理已经迫在眉睫。

  近年来相关政策的不断出台,农村生活污水治理已经曙光初现。农村生活污水治理是改善农村人居环境的重点和难点问题,是加强农村水环境治理的重要方面,也是提升乡村基本公共服务水平、建设美丽乡村、推进城乡发展一体化的重要内容。实现农村生活污水有效治理在推进生态文明建设和农民生活方式现代化中具有标志性意义,也是实现建成小康社会的重要里程碑。

  (三)农村生活污水治理政策

  为改善农村生态环境,治理农村生活污水,国家先后出台了一系列的政策为农村水环境改善奠定了政策基础。2015年4月《水污染防治行动计划》(即水十条)发布,要求推进农业农村污染防治,加快农村环境综合整治,再一次使农村水环境治理成为众人关注的焦点,并且明确规定以县级行政区域为单元,实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理,加快农村环境综合整治。同月,财政部和环保部联合发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》中指出,在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,对提高环境公共产品与服务供给质量,提升水污染防治能力与效率具有重要意义,这为PPP模式应用在农村生活污水治理工程中铺平了道路。

  2016年12月国务院发布的《十三五生态环境保护规划》指出,在十三五期间推进13万个行政村环境综合整治,实施农业废弃物资源化利用示范工程,建设污水垃圾收集处理利用设施,梯次推进农村生活污水治理,将农村生活污水治理引入国家规划的层次,使得此类项目有更强的政策支持。

  (四)农村生活污水市场前景广阔

  根据住建部每年的全国城镇污水处理设施建设和运行情况的通报可以看出,我国目前90%以上的县城都建成了污水处理厂,城镇污水治理领域已接近饱和状态,所以在近几年的市政污水治理的竞争越来越激烈,呈现一片红海的市场形式。与此同时,农村污水治理市场则存在着巨大的短板。2012年,全国村庄污水处理率仅为7%,和城镇污水处理率差距巨大。根据环保部2013年11月印发的《农村生活污水处理项目建设与投资指南》,2014年农村污水分散处理设施投资单价为5000元/吨。市场则预计2017年农村污水排放量大约为148亿吨,如果按照农村污水处理率达到20%计算,2017年农村污水处理潜在市场规模将达到408亿元,且不包含设施建成后的运营市场规模。虽然农村生活污水治理单个处理规模比较小,但全国有2856个县、40906个乡,以及几十万个村,所以市场规模也将是城镇污水治理的数十倍。因此,与城镇污水处理的红海市场相比,农村生活污水处理的市场有更广阔的前景。

  二、农村生活污水治理的理论分析

  (一)农村生活污水的内涵

  根据农村环境治理的相关界定,农村生活污水是指人口在1万人以下行政村和自然村,在日常生活或生产所产生的污水。

  与城市生活污水相比较,农村生活污水具有自身特色:第一,农村人口居住相对分散,污水收集难度大;第二,无统一污水收集管网,建设起点低;第三,以家庭生活污水为主(部分区域有农家乐),污水产生量不稳定;第四,部分地区存在小型工厂和作坊,污水水质差别大。这些特点是农村生活污水的固有属性,使其在治理过程中存在建设投资投入大,污水量不稳定,污水水质千差万别等难题。

  (二)农村生活污水的处理方式与技术

  鉴于农村生活污水的特点,其处理方式主要有三种,分别是接管处理、集中处理、分散处理等方式。这三种处理方式中需优先考虑接入城镇污水管网,送到城镇污水处理厂集中处理,因为城镇污水处理厂规模较大、运行较为经济,而且管理相对完善,对污水的处理效果比较有保障。当不能满足接管条件时,再根据排水和当地实际情况建设合适的集中处理设施,或者分散式处理设施。

  农村生活污水的处理技术主要针对集中和分散模式,众多的处理技术可以归纳为两大类:一类是生态系统技术,即利用生态系统原理进行处理,如人工湿地处理,土壤渗滤净化等;另一类是生物处理技术,即通过培养和利用微生物菌对污染物进行分解,消耗、吸收水中的有机物、氮、磷等,生物技术又分为好氧处理和厌氧处理。在实际应用中,往往将多种技术的综合运用,取长补短,综合处理技术效果和应用条件(农村的硬性条件)等方面,有针对性的治理农村生活污水。

  (三)农村生活污水治理目前存在问题

  1.管理责任主体差异大。

  我国对于农村生活污水治理工程没有明确管理主体,各地政府的管理部门差异较大。部分城市由住建局直接管理,部分城市由水务部门管理,甚至有些出现地方多头管理的现象。管理主体的不确定导致各政府部门间相互推诿,造成了农村污水治理工作浮于表面,治理工作实际效果不好,而对于这样的结果又无从追责,使得农村生活污水治理乱象丛生。

  2.付费机制混乱。

  由于政府管理主体的不确定,没有统一的管理体系,使得付费机制更是千差万别。目前,既有按服务户数或常住人口包干付费,也有按照污水水量付费,还有按照处理设施站点计算费用,更有甚者综合几种方式付费。这些与市政污水处理的管理方式有很大区别,政府和社会投资人都存在较大的风险。

  3.付费来源不明确。

  付费来源是社会投资人最关心的问题之一,由于我国农村文化及环境的特殊性,付费来源一直无法有明确的定论,是采用跟环境治理项目一样的政府付费,从政府一般公共预算支出中列支,还是采用经营类项目的使用者付费,或是采用跟一般城镇污水处理厂一样可行性缺口补助方式,付费方式尚不能确定。因此,社会投资人对投资农村生活污水治理项目存在较大的顾虑。

  4.建设推进困难。

  首先,我国农村生活污水治理欠账太多,推进农村生活污水治理,需要较大的资金支持,而政策性银行针对农村生活污水治理的政策性贷款,目前在试点城市较容易取得,其他的城市的贷款资金支持较少;其次,有了政策性贷款的资金支持,由于农村文化、环境等方面的制约,农村生活污水治理工程在建设过程中会存在阻力较大,出现农村住户关系较难协调的现象;最后,农村生活污水的利益相关方较为庞杂,处理不好将会导致项目即使确定了投资人也很难真正落地。

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